인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안 심사보고서

2021. 9. 01.(수)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2021. 8. 19.

나. 제 안 자 : 조선희 의원 외 11인 발의

다. 회부일자 : 2021. 8. 19.

라. 상정일자 : 제273회 임시회 제1차 위원회(2021년9월01일 상정·의결)

○ 제안설명 : 조선희 의원

○ 검토보고 : 김정은 문화복지수석전문위원

○ 심사결과 : 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 급속한 고령화에 따른 사회안전망 구축을 위하여 인천광역시 노인이 지역사회에서 건강하고 안정된 노후생활을 영위할 수 있도록 재가노인지원서비스의 제공 및 지원에 필요한 사항을 규정하고자 함.

나. 주요골자

❍ 조례에서 사용하는 용어를 규정함.(안 제2조)

❍ 시장의 책무에 관한 사항을 규정함.(안 제3조)

❍ 재가노인지원 기본계획에 관한 사항을 규정함.(안 제4조)

❍ 재가노인지원서비스 이용대상 및 내용에 관한 사항을 규정함. (안 제5조∼안 제6조)

3. 전문위원 검토보고 요지

가. 제안배경

□ 「인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안」은 급속한 고령화에 따른 사회안전망 구축을 위하여 인천광역시 노인이 지역사회에서 건강하고 안정된 노후생활을 영위할 수 있도록 재가노인지원서비스의 제공 및 지원에 필요한 사항을 규정하고자 조선희 의원이 대표 발의하여 2021년 8월 19일에 우리 위원회에 회부되었음.

❍ 우리나라의 2021년 7월말 기준 65세 이상 노인인구는 전체인구의 약16.8%로 이미 ‘고령사회’에 진입했으며, 인천광역시 노인인구는 424,466명으로 시 전체인구 대비 약14.5%가 노인 인구에 해당하는 등 ‘20년 이후 고령사회에 진입하였고, 군구별 노인 인구현황을 살펴보면 동구(23.5%), 강화군(33.7%), 옹진군(27.8%)은 이미 초고령 사회로 진입한 상황임.

UN에서 정한 기준에 의하면 고령화사회는 총인구 중 고령인구가 차지하는 비율이 7% 이상일 때, 고령사회는 14% 이상일 때, 초고령사회는 20% 이상일 때를 뜻한다. 여기서 고령인구(노인)란 65세이상을 의미한다. (출처: 한경경제용어사전)

▶ 인천광역시 군구별 노인인구 현황

(2021.7월말 기준, 명)

구분	계	중 구	동 구	미추홀구	연수구	남동구	부평구	계양구	서 구	강화군	옹진군
전체	2,937,440	140,641	62,258	404,560	390,638	520,683	490,138	296,173	542,635	69,326	20,388
노인	424,466	21,020	14,656	70,627	39,934	73,883	75,156	39,591	60,587	23,337	5,675
비율	14.5%	14.9%	23.5%	17.5%	10.2%	14.2%	15.3%	13.4%	11.2%	33.7%	27.8%

❍ 80세 이상 고령인구 증가, 베이비부머 세대의 노인인구 진입(‘20년) 등 빠르게 진행되고 있는 인구 고령화에 따라 독거노인, 노인부부가구 증가, 가족관계의 변화로 인한 노인 돌봄에 대한 가족 부양의식은 점점 약화되고 있는 반면, 어르신 눈높이에 맞춘 양질의 돌봄서비스에 대한 요구확대와 사회적 책임 및 역할에 대한 기대는 증가해 가고 있음.

인천광역시 80세이상 노인인구 증가(‘18년 79,178명 → ’20년 90,814명)

❍ 보건복지부와 한국보건사회연구원의『2020년도 노인실태조사』결과에 따르면 노인의 건강, 경제적 여건, 개인생활 향유 등 자립적 요인에 따라 형성된 노인 단독가구(노인 부부가구와 노인1인가구)의 보편화(‘08년 66.8% →’20년 78.2%)등 과거에 비해 주체적이고 독립적으로 생활하려는 욕구가 증가된 점을 주목할 필요가 있음.

[출처 :「2020년도 노인실태조사」보건복지부, 한국보건사회연구원]

「노인복지법」제5조에 근거한 법정조사로 2007년 법제화 이후 2008년부터 3년주기로 수행되는 조사이며, 2020년 다섯 번째 조사로 수행됨.

- 특히 노인의 83.8%는 건강할 때 현재의 집과 지역사회에 계속 거주하기를 선호하고 56.5%는 거동이 불편해져도 재가서비스를 받으며 현재 살고 있는 집에서 살기를 희망하였으며, 31.3%는 노인요양시설 등의 시설을 이용하고자 하는 욕구가 있었음.

❍ 노인의 돌봄문제는 고령화로 인해 발생되는 주요 사회적 문제로 과거에는 개인의 부담 및 시설중심의 대응으로 이루어졌지만, 현재는 지속적으로 지역자립 지원을 목적으로 국가와 지방자치단체의 대응이 요구되는 과제로 대두되고 있고, 가정에서 서비스를 받고 싶은 재가노인에 대한 대비책은 향후 지역사회를 기반으로 하는 재가중심의 복지서비스를 제공하고, 거주지 내에서 안정적인 노후생활을 유지할 수 있도록 지원하여 노인들의 삶의 질이 향상될 수 있도록 추진해야함이 강조되고 있음.

❍ 본 제정안을 통해 경제적․신체적․정신적․사회적 이유로 일상생활 유지가 곤란한 복지사각지대 및 위기노인에게 상담, 자원연계, 일상생활 지원 등의 서비스를 통합적․연속적으로 제공하여 지역사회에서 건강하고 안정된 노후생활을 영위하도록 돕는 ‘재가노인지원서비스의 제공 및 지원’에 관한 제도적 장치를 규정하려는 취지로 판단됨.

나. 주요 검토의견

❍ 본 조례안의 구성 체계는 본칙 8개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 주요내용은 다음과 같음.

조 문	규정사항	조 문	규정사항
제1조	목적	제5조	서비스 이용대상
제2조	정의	제6조	서비스 내용
제3조	시장의 책무	제7조	비용 지원
제4조	기본계획의 수립	제8조	시설의 평가
		부칙	시행일

□ 안 제1조(목적)

❍ 안 제1조는 보건복지부「노인보건복지 사업안내」지침에 기술되어 있는 재가노인지원서비스의 목적 내용을 인용하여 명시하고 있는 사항임.

[출처:「2021년 노인보건복지 사업안내」p.149 발췌]

Ⅵ. 재가노인지원서비스 목적

재가노인지원서비스는 경제적, 신체적, 정신적, 사회적 이유로 일상생활유지가 곤란한 복지사각지대 취약 및 위기노인에게 전문사례관리를 비롯한 상담, 자원연계, 일상생활지원 등의 서비스를 통합적․연속적으로 제공하여 지역사회에서 건강하고 안정된 노후생활을 영위하도록 예방적 복지실현과 사회안전망 구축을 목적으로 함.

□ 안 제2조(정의)

❍ 안 제2조는 제1호와 제2호에서 ‘재가노인’과 ‘재가노인지원서비스’에 대해 정의한 사항임.

- 안 제1호에서 ‘재가노인’에 대한 정의는 ‘가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인을 말한다.’고 규정하였음.

- 우리나라에서 통상 노인을 규정하는 기준 나이는 만 65세로 경제개발 5개년 계획을 수립한 1964년에 도입해 현재까지 유지되고 있고, UN과 대부분의 국가에서도 노인의 경우 65세 이상의 사람을 적용하고 있는 점 등 자치법규 해석상의 논란을 예방하고, 집행과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 방지하기 위해 정의 규정을 명확하고 간결하게 규정할 필요성은 있으나,

한경경제용어사전

- 보건복지부「노인보건복지 사업안내」지침에 따른 재가노인복지사업의 수혜자는 ①「노인장기요양보험법」에 따른 장기요양급여수급자 ②심신이 허약하거나 장애가 있는 65세 이상의 자 ③이용자로부터 이용비용의 전부를 수납 받아 운영하는 시설의 경우 60세 이상의 자로 규정하고 있는 바, ‘재가노인’을 정의함에 있어서 연령 기준범위를 한정하지 않은 취지로 판단됨.

「노인장기요양보험법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “노인등”이란 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 자를 말한다.

2. ～5. (생략)

▶ 타 시․도 조례 정의규정

조례명	조문내용
경기도 재가노인지원서비스 지원에 관한 조례	“노인”이란 65세 이상의 사람을 말한다.
충청남도 재가노인지원서비스 지원에 관한 조례	“재가노인”이란 일상생활을 영위 하기 어려워 가정에서 머물고 있는 65세 이상의 사람을 말한다.
충청북도 재가노인지원서비스 지원 조례	“재가노인”이란 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 65세 이상의 사람을 말한다.
전라남도 재가노인지원서비스 지원 조례	“재가노인”이란 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인을 말한다.
경상남도 재가노인지원서비스 지원에 관한 조례	“재가노인”이란 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인을 말한다.

□ 안 제3조(시장의 책무)

❍ 안 제3조제1항 및 제2항은 시장이 수행하여야 할 책임과 의무를 명확히 정함으로써 입법목적을 좀 더 효과적으로 달성하기 위한 취지로 판단됨.

- 다만, 안 제2항에서 ‘예산 편성시 재가노인지원서비스가 안정적으로 제공될 수 있도록 노력하여야 한다’라는 규정은 동 조례 안 제1항에서 시장의 책무를 포괄적으로 명시하고 있고, 안 제7조에서 비용 지원을 규정하고 있어 일부 조문이 중첩되는 바, 입법취지에 맞도록 조문을 간결하고 명확하게 수정할 필요가 있음.

□ 안 제4조(기본계획의 수립)

❍ 안 제4조제1항에서는 재가노인의 권리보장과 자립, 독립생활 지원을 위하여 인천광역시 재가노인지원 기본계획을 매년 수립․시행하며, 계획수립 시 안 제2항의 사항을 포함하도록 규정하고 있는데, 사업의 체계적이고 효과적인 추진을 위한 취지로 판단됨.

- 특히 재가노인서비스의 지원을 위한 핵심적인 역할을 담당하는  센터의 설립 및 지원, 운영과 평가에 관한 사항이 포함되어 있어, 향후 재가노인지원서비스의 확대 시 센터 설립의 근거를 마련하였음.

❍ 안 제3항에서는「인천광역시 고령친화도시 구현을 위한 노인복지 지원 기본조례」제6조에 따라 수립․시행하는 ‘인천광역시 노인복지 및 고령사회’의 연도별 시행계획에 본 제정안 제4조 제2항 각 호의 사항을 포함한 경우 제1항의 기본계획이 수립된 것으로 본다고 규정하였는데,

「인천광역시 고령친화도시 구현을 위한 노인복지 지원 기본조례」

제5조(기본계획 수립)  ① 시장은 인천광역시 노인복지 및 고령사회 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립·추진하여야 하며, 기본계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.

1. 기본목표 및 추진방향

2. 분야별 발전시책, 추진과제 및 추진방법

3. 필요 재원의 규모와 조달방안 및 분배에 관한 사항

4. 제도개선에 관한 사항

5. 관련 행정기관과 공공기관의 역할 분담에 관한 사항

6. 그 밖에 노인복지 및 고령사회 정책 등을 위하여 필요한 사항

② 시장은 기본계획을 인천광역시 노인정책자문위원회의 심의를 거친 후 이를 확정한다. 수립된 기본계획을 변경할 때에도 또한 같다.

제6조(연도별 시행계획 수립) 시장은 기본계획에 따라 연도별 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.

- 이는 광의적 측면에서 인천광역시의 노인복지정책을 종합적이고 효율적으로 추진하여 고령친화도시 구현을 통한 노인복지증진을 목적으로 수립․시행한다는 점에서 ‘인천광역시 노인복지 및 고령사회 연도별 시행계획’에 ‘인천광역시 재가노인 기본계획’을 포함하는 것은 의미가 있다고 판단됨.

□ 안 제5조(서비스 이용대상), 안 제6조(서비스 내용)

❍ 안 제5조와 안 제6조에서는 재가노인지원서비스의 이용대상과 서비스 내용에 대해 규정하고 있음.

- 「노인복지법 시행규칙」제26조의2(재가노인지원서비스 등) 및 2020년도에 개정된 보건복지부「노인보건복지 사업안내」에 기술되어 있는 사항을 그대로 적용하고 있으며, 지방자치단체에서 지원할 수 있는 서비스의 범위를 규정하여 복지수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 근거를 마련한 것으로 보여짐.

「노인복지법 시행규칙」제26조의2(재가노인지원서비스 등) 법 제38조제1항제5호에서 “보건복지부령이 정하는 서비스”란 다음 각 호의 서비스를 말한다.  <개정 2019. 12. 12.>

1. 재가노인지원서비스: 재가노인에게 노인생활 및 신상에 관한 상담을 제공하고, 재가노인 및 가족 등 보호자를 교육하며 각종 편의를 제공하여 지역사회 안에서 건전하고 안정된 노후생활을 영위하도록 하는 서비스

2. 방문간호서비스: 간호사 등이 의사, 한의사 또는 치과의사의 지시서에 따라 재가노인의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 상담 또는 구강위생 등을 제공하는 서비스

3. 복지용구지원서비스: 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제19조제1항에 따른 복지용구(이하 “복지용구”라 한다)를 제공하거나 대여하는 서비스

※ 「2021년도 노인보건복지 사업안내」 붙임1. 참조

- 다만, 유사 사업인 노인맞춤돌봄서비스의 보완 서비스로서 재가노인지원서비스가 효율적으로 작동될 수 있도록 하며, 기존부터 재가노인지원서비스를 제공해 오던 전달체계인 재가노인복지시설 서비스 제공기관간 유기적 연계 협력 등, 동 조례를 근거로 수혜자들의 실질적인 서비스 제공의 질적 향상 및 복지서비스 만족도 증대를 위한 전달체계 구축 방안 마련 등이 요구될 것임.

[출처:「2021년 노인보건복지 사업안내」p.155 발췌]

노인맞춤돌봄서비스 : 돌봄이 필요한 노인에게 다양한 서비스를 통합적으로 제공함을 목표로 하고 있으며, 대상자의 상태변화에 적합한 서비스를 제공하기 위해 맞춤 돌봄의 보완서비스로서 재가노인지원서비스가 작동될 수 있음

[시․도별 재가노인복지시설(재가노인지원서비스센터) 운영현황]

(인천광역시 복지국 노인정책과 제공, 단위:개소,명)

구분	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	세종	경기
개소수	28	42	34	21	3	13	16	×	55
인력	4∼5	3	5	3	2	3	3	×	3
이용인원*	130∼160	80	200	80	60	80	80	×	80

구분	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
개소수	31	19	22	55	27	32	46	×
인력	2∼4	4∼5	3	4∼5	1∼2	3∼4	3	×
이용인원	30∼100	80∼120	80	100∼120	10∼15	100	80	×

※이용인원은 개소당 인원

□ 안 제7조(비용 지원)

❍ 안 제7조제1항 및 제2항에서는「노인복지법」제47조 및 같은법 시행령 제24조제1항제4호에 따라 재가노인지원서비스 제공시설에 대하여 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 지원할 수 있으며, 시설에 근무하는 사회복지사 등에게「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」제3조제3항에 따른 적정인건비가 지급되도록 노력하여야 한다는 사항을 규정하였음.

- 2008년 7월「노인장기요양보험법」제정, 2010년 3월 재가노인지원서비스의 신설 등으로 경과규정에 따라 종전부터 방문요양서비스(舊가정봉사원파견센터)를 제공해오던 인천광역시 관내 21개소 재가노인지원서비스 제공시설에 대해 현재까지 계속 인건비, 운영비 등을 지원해오고 있는 사항을 조례로 명시한 사항임.

□ 안 제8조(시설의 평가)

❍ 안 제8조제1항 및 제2항에서는 시설에서 제공하는 재가노인지원서비스의 질적 향상을 위해 시설평가를 실시할 수 있고, 평가결과 하위기관으로 선정된 시설에 컨설팅을 실시할 수 있음을 규정하였음.

- 지자체로부터 운영비 등 일정한 비용의 지원을 받는 재가노인지원서비스 제공시설에 대해 체계적이고 과학적인 지표 선정 등을 통한 합리적인 ‘시설의 평가’ 등은 시설에 대한 과도한 권리제한이 아니라,

- 투명하고 책임감 있는 의무이행의 제도적인 근거 마련과 서비스 수혜자인 재가노인의 양질의 서비스 제공을 통한 만족도 제고를 위한 관리․감독 차원에서 필요한 규정으로 판단되는 바, 평가기관 간 차등 관련한 형평성을 고려하여 우수기관에 대한 인센티브 등 구체적인 실행방안이 마련될 필요가 있음.

붙임1.	재가노인지원서비스 이용대상 및 서비스 내용

4. 질의 및 답변요지

○ 안 제2조제1호 중‘노인’을 정의할 때 65세 이상의 사람을 명시해야 할 것 같은데, 동 조례에서는 보건복지부 지침에 따라 재가노인복지사업의 수혜자 중 예외적으로 60세이상의 자가 해당되는 등 연령기준을 정하지 않은 취지로 보임. 집행부 의견은?

→  통상 노인은 65세 이상을 말하므로 명시하지 않아도 무방하다고 판단됨.

○ 재가노인 중 65세미만의 사람도 돌봄대상이 있어 연령기준을 한정하지 않음.‘청년․청소년들의 부모돌봄(YoungCarer)’문제 등 지속적인 관심과 대책마련이 필요함.

→ 시차원에서도 지역사회 통합돌봄체계 구축 등을 준비 중에 있음.

5. 토론요지 : 없음

6. 수정안의 요지

○ 조례안의 입법취지와 명확성 등을 고려하여 안 제3조제2항을 삭제하여 수정함.

7. 심사결과

○ 수정가결(재석위원 7명, 찬성 7명)

- 재석위원 : 김성준, 이용선, 조선희, 김준식, 박인동, 이병래, 전재운 위원

8. 기타

○ 해당사항 없음.

붙 임 1. 수정안 1부.

2. 수정안 조문대비표 1부.

3. 인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안 1부.

인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안 수정안

인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안의 일부를 다음과 같이 수정한다.

안 제3조제2항을 삭제한다.

수정안 조문대비표

제 정 안	수 정 안
제3조(시장의 책무) ① 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 재가노인의 복지 증진 및 지역사회 내 복지사각지대 발생의 예방 및 방지를 위해 노력하여야 한다.	제3조(시장의 책무) ------------ ------------------------------------------------------------------------------------------------.
② 시장은 제1항에 따른 책무를 효율적으로 수행하기 위해 예산 편성시 재가노인지원서비스가 안정적으로 제공될 수 있도록 노력하여야 한다.	② <삭 제>

인천광역시조례  제     호

인천광역시 재가노인지원서비스 제공 및 지원에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 노인이 지역사회에서 건강하고 안정된 노후생활을 영위할 수 있도록 필요한 재가노인지원서비스의 제공 및 지원에 관한 사항을 정하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “재가노인”이란 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인을 말한다.

2. “재가노인지원서비스”란 「노인복지법 시행규칙」제26조의2제1호에 따른 서비스를 말한다.

제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 재가노인의 복지 증진 및 지역사회 내 복지사각지대 발생의 예방 및 방지를 위해 노력하여야 한다.

제4조(기본계획의 수립) ① 시장은 재가노인의 권리보장과 자립, 독립생활 지원을 위하여 인천광역시 재가노인지원 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 매년 수립ㆍ시행한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항을 포함한다.

1. 기본계획의 목표 및 기본방향

2. 교육 및 홍보에 관한 사항

3. 재원 조달 및 운용에 관한 사항

4. 재가노인지원서비스 제공에 관한 사항

5. 재가노인을 지원하기 위한 센터 설립 및 지원, 운영과 평가에 관한 사항

6. 그 밖에 시장이 재가노인의 권리보장과 자립 및 독립생활 지원 등 재가노인복지를 위해 필요하다고 인정하는 사항

③ 「인천광역시 고령친화도시 구현을 위한 노인복지 지원 기본조례」제6조에 따른 인천광역시 노인복지 및 고령사회 연도별 시행계획에 제2항 각 호의 사항을 포함한 경우 제1항의 기본계획이 수립된 것으로 본다.

제5조(서비스 이용대상) 재가노인지원서비스의 이용대상은 인천광역시에 거주하는 노인 중 재가노인지원서비스에 대한 욕구를 가지고 있는 노인을 대상으로 하되 다음 각 호에 해당하는 노인을 우선으로 한다.

1. 기초생활보장 수급자, 차상위계층 등 경제적 취약 노인

2. 경도인지장애, 알코올의존 등의 신체적, 정신적 어려움이 있는 노인

3. 우울, 고독 등 사회적 고립상태의 노인

4. 재가노인복지관련 서비스(장기요양, 맞춤돌봄, 치매안심센터 등) 이용자 중 재가노인지원서비스를 필요로 하여 의뢰된 노인

5. 긴급지원이 필요한 노인

6. 그 밖에 군수ㆍ구청장이 의뢰한 노인

제6조(서비스 내용) 시장이 제공하는 재가노인지원서비스는 다음 각 호와 같다.

1. 위기관리체계 구축 : 사각지대 노인보호 발굴체계 구축, 사례관리, 정보통신기반 일상생활 안전지원, 노인상담 및 정보제공, 통합지원체계 구축 등

2. 욕구기반 위기관리 서비스 : 경제적, 신체적, 정신적, 사회적 문제해결을 위한 서비스

3. 위기상황 관리 및 긴급지원 : 권리옹호, 긴급지원 등

4. 그 밖에 시장이 재가노인지원서비스에 필요하다고 인정하는 사업

제7조(비용 지원) ① 시장은 「노인복지법」 제47조 및 같은 법 시행령 제24조제1항제4호에 따라 인천광역시 내 재가노인지원서비스 제공시설(이하 “시설”이라 한다)에 대하여 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

② 시장은 시설에 근무하는 사회복지사 등에게 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」제3조제3항에 따른 적정 인건비가 지급되도록 노력하여야 한다.

제8조(시설의 평가) ① 시장은 시설에서 제공하는 재가노인지원서비스의 질적 향상을 위해 시설 평가를 실시할 수 있다.

② 시장은 제1항에 따른 평가결과를 바탕으로 하위기관으로 선정된 시설에 컨설팅을 실시할 수 있다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.